行政管理論文初稿(2)
行政管理論文篇二
“新公共管理”視野下的我國行政管理改革探析
摘要:中西社會背景不同,我國的行政管理改革只能借鑒西方的“新公共管理”模式,應當在審視自身國情的基礎上,把握我國行政管理改革不同于西方“新公共管理”運動的特殊方面。這至少包括:為行政管理改革提供良好的法治環(huán)境;突出服務職能,同時強化必要的管制;大力培育非政府組織;有限制地引入市場機制和私營部門的管理方法;在促進規(guī)則制度建設的同時逐漸加大結果評價的權重;實現政治與行政的分離而又提升管理者的政治責任感。
關鍵詞:“新公共管理”行政管理改革
一、“新公共管理”運動的成功方面及其問題
上世紀80年代以來,西方發(fā)達國家開始醞釀行政管理體制的變革,形成了所謂“新公共管理”運動。時至今日,“新公共管理”運動還只是限于提出一些富有創(chuàng)新意義的思想及解決傳統(tǒng)體制問題的某些重要向度,新的統(tǒng)一的管理模式尚未完全確立,但已顯示出若干優(yōu)于傳統(tǒng)行政管理體制的創(chuàng)新點:
(一)“新公共管理”運動的成功方面
1 以結果而不是以規(guī)則、程序的正確性來評估管理水平。
“新公共管理”運動則強調行政結果即目的價值的優(yōu)先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人員可不為僵化的規(guī)則、程序所束縛。“新公共管理”運動力圖解除規(guī)制,增強管理人員的自主權,賦予他們以更大的自由裁量權。“新公共管理”運動的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈活性,提高了行政組織處理緊急情況、應對特殊問題的工作效率。2 引入市場機制及相應的管理手段。傳統(tǒng)的行政管理體制認為在政府管理的公共部門中,只宜于實行以權力為基礎的從上到下的命令式的管理,而利用市場機制則是僅存在于私營部門的事情。排斥市場機制,導致了傳統(tǒng)行政管理體制的追求預算最大化、官僚主義、腐敗等問題。“新公共管理”運動為了解決這些問題,積極尋求將市場機制引入政府的行政管理的途徑,并在公共管理中大量采用對應于市場機制的私營部門管理方法。引入市場機制及采用私營部門的一些管理方法,在公共部門的管理中形成了競爭的局面,預算最大化為效率最大化所取代,提高了行政管理的質量和效率,并有助于防止行政權力的腐敗。3 重塑政治與行政的關系。傳統(tǒng)的行政管理體制以威爾遜、古德諾等人的政治-行政二分法作為理論基點之一,這對于解決所謂“政黨分贓制”問題曾起過積極作用。但正如歐文·E·休斯所說:”要對政治與行政,或政策與行政進行嚴格的區(qū)分永遠都是不現實的。”[1]政府的行政管理就其本質而言就是政治性的,政治與行政的二分法在很大程度上削弱了管理人員的政治責任。“新公共管理”運動從行政管理的現實狀況出發(fā),力圖將政治與行政結合起來。在“新公共管理”運動的推動下,許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權的改革,形成了一股“執(zhí)行局自主化”的改革潮流,從而重新塑造了政治與行政之間的關系[2]。4 職能限制與職能轉向?；陧f伯式官僚制的政府的主要職能是管制。無節(jié)制的管制擴張束縛了技術和商業(yè)的創(chuàng)新,導致了資源配置的無效率現象及政府規(guī)模的膨脹。“新公共管理”運動主張弱化政府的管制職能,將政府的職能嚴格限制在公共領域的確定范圍之內。職能的限制必然使得政府規(guī)模趨于縮小。這樣,政府行政管理的開支也會下降,而管理效率則會相應提高。5 由集權走向分權。傳統(tǒng)行政管理體制以集權為中線 [3]。官僚制體系的金字塔結構,導致了組織內部權力的高度集中和權力拜物教。“新公共管理”理論認為政府不是行使公共權力的唯一主體,因而主張分權而反對集權。分權的要求將一部分公共權力分給非政府組織或非營利組織。“新公共管理”運動的分權使得管理組織具備更大的靈活性和適應性,能夠更迅速地對社會的公共需求作出反應,也能夠更好地調動基層管理人員的積極性和創(chuàng)造性。
(二)“新公共管理”運動存在的問題
盡管“新公共管理”運動的主張已顯示出其優(yōu)越性,但尚未發(fā)展成熟,故也存在著若干問題。對“新公共管理”運動的批評意見主要在以下幾個方面:1 對市場化的過分崇拜。批評者認為“新公共管理”運動的市場化取向體現了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜 [4]。實際上,市場機制自身也有其內在缺陷,這一點就連經濟學家也不否認。過分崇拜市場機制就會忽略市場的缺陷,從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產生的一些錯誤。[5]與此相聯系,在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認為公共部門與私營部門雖有相似性,但二者的差異卻是本質的。由于公共管理在本質上不同于私營管理,故照搬私營部門的管理手段就很成問題。2 “顧客至上”對公民主體的遮蔽。批評者認為,將公共服務的對象比作顧客,可能無法全面理解公民的角色,使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂[5]。公民不僅是公共服務的接受者,而且也是公共服務的參與者和監(jiān)督者。“新公共管理”運動的“顧客至上”導向的初衷也許是為了改進公共服務質量,但“顧客”這一隱喻在客觀上卻造成了對公民主體地位的遮蔽,使公民被簡單化為公共服務的被動接受者。3 政治化的風險。針對“新公共管理”運動否定政治-行政二分法的觀點,批評者指出,在傳統(tǒng)的“二分法”思想的管理體制下,公共行政人員的積極性也許受到了壓抑,但這一思想的解除,會誘發(fā)新的更多的問題:行政人員權力過分的擴張和不受節(jié)制,會增加腐敗及政治黑幕發(fā)生的概率,公共行政人員的任命與管理漏洞增大;對政黨的行為的約束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政機構“政治化”而危及國家意志的表達。
二、我國行政管理改革的特殊關注
由于我國的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方發(fā)達國家產生了積極成果的“新公共管理”運動,不能在我國原樣復制。但是我們可以借鑒“新公共管理”運動的成功方面,再結合本土的實際情況,進行富有創(chuàng)造性的探索。在立足于自身國情的基礎上借鑒西方的“新公共管理”運動,思考現階段我國行政管理改革的特殊維度,至少要關注以下事項:
(一)盡快完善相關法律制度,使行政管理改革在良好的法治環(huán)境中進行
有法可依,是國家秩序的基礎,也是有序地進行行政管理改革的基礎。我國的法制建設起步較晚,法治的總體水平低于西方發(fā)達國家,要由“人治”轉變?yōu)?ldquo;法治”,還要做大量的工作。為了保障我國行政管理改革的順利進行,我們一定要高度重視社會的法制建設,為行政管理改革營造良好的法治環(huán)境。單就行政管理領域來說,我國在這一領域長期缺少從上而下的行政法規(guī)和個人負責制。為了解決這個問題,我國行政管理改革面臨著一個重要任務:建立和完善各種行政法規(guī),規(guī)范行政行為,實現政府機構、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看,至少要完善三個方面的行政法規(guī):行政機關組織法、部門組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項行政法規(guī),才能為依法行政提供權威性的依據。
(二)在提升政府的服務職能和適度分權的同時,強化必要的政府的管制職能
我國政府的宗旨是為人民服務,當然更應當提升政府的服務職能。但是,由于我國尚處在由傳統(tǒng)社會向現代社會的轉型中,市場經濟還沒有完全建立,政府還擔負著培育市場的艱巨任務,因此,政府的管制職能不能輕易放棄,特別是在維護市場秩序方面,政府更應當理直氣壯地強化管制職能。只有當市場經濟已經步入良性運行的軌道之后,才有條件考慮政府退出、弱化這方面管制職能的問題。為了更好地實現服務,必須使集權式政府轉變?yōu)榉謾嗍秸?因為分權比集權具有更大的靈活性和適應性,它能夠使管理機構對公眾的多樣化的真實需求作出迅速、及時的反應。但鑒于我國轉型期的特殊情況,與保留和強化政府的必要的管制職能相對應,我國的行政管理改革只能是適度分權,而不能一味否定集權的作用。
(三)大力培育非政府 組織或非營利組織,促進它們的 發(fā)展和成熟,為一部分公共 管理職能從政府剝離出來創(chuàng)造相應的 社會條件
我國非政府組織或非營利組織的發(fā)展相對滯后,在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會轉移的進程。因此,要通過制定相關的法律、法規(guī)和政策,采取有力措施,在社會上催生足夠數量的非政府組織或非營利組織,并使得這些組織健康地發(fā)育、成長,具備承接公共管理職能的組織基礎和內在能力。我國的非政府組織或非營利組織,在承接了部分公共管理職能之后,還面臨著如何正確行使這些職能的問題。為了避免非營利組織或非政府組織失靈,使其能正確行使公共管理職能,必須在規(guī)范這些組織發(fā)展的法律、法規(guī)中對行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規(guī)定,并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機制。
(四)積極引入市場機制和私營部門的管理方法,同時又對其作出嚴格的限制,避免陷入市場崇拜的誤區(qū)
毫無疑問,我國的政府管理 工作中要積極引入市場機制和私營部門的管理方法。但我們要注意兩個問題:第一,由于我國傳統(tǒng)上屬于情理社會而非法理社會,且權力制約問題至今仍然沒有得到根本解決,再加上市場 經濟尚不成熟,故在公共管理中引入市場機制和私營部門的管理方法,就有可能導致在一些西方國家政府“企業(yè)化”過程中不曾有或很少有的現象。因此,我國的行政管理改革,在引入市場機制和私營部門管理方法的同時,要根據我國的條件對其運用范圍作出明確而嚴格的限制。第二,即使在西方發(fā)達國家,“新公共管理”運動之引入市場機制和私營部門管理方法,也有導致所謂“市場崇拜”從而由市場缺陷引發(fā)一系列惡果的風險[5]。因此,我國的行政管理改革,既要積極引入市場機制和私營部門的管理方法,又要清醒地認清市場的缺陷。
(五)既以規(guī)則、制度的完善促進現代官僚制建設,又逐漸加大對行政管理的結果評價的權重
我國的行政管理改革的重要目標之一,是建立和完善適應我國國情的現代官僚制。鑒于西方發(fā)達國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴重問題,我們在建立和完善現代官僚制的過程中,也應參考西方“新公共管理”運動克服官僚制弊端的改革舉措,逐漸加大對行政管理的結果評價的權重。之所以要“逐漸加大”而不是象“新公共管理”運動那樣一步到位,是因為我國的官僚制的規(guī)則基礎相對薄弱。而在規(guī)則基礎薄弱的情況下貿然轉向結果評價,則有可能形成對制度的解構作用。只有在規(guī)則健全和管理人員的規(guī)則意識逐漸增強的條件下,激發(fā)管理靈活性的結果評價才不至于導致濫用自由裁量權的后果。
(六)既要繼續(xù)解決 政治-行政不分的老問題,又要提升行政管理人員的政治責任感,防止發(fā)生偏離政治目標的行政行為
西方“新公共管理”運動否定傳統(tǒng)行政管理體制的政治-行政二分法,其改革致力于將政治與行政結合起來。而我國在公共行政領域長期遵循的是政府行政一元論,即政治與行政不分,因此,西方發(fā)達國家政治-行政二分的問題在我國并不存在。我國的政治-行政不分問題,集中表現為黨政不分現象,即執(zhí)政黨的政治權力與政府的行政權力沒有明確分離,執(zhí)政黨過多地介入政府的行政事務,形成所謂“二元行政”或“黨政雙軌行政”的獨特結構。盡管改革開放以來領導層十分重視解決這一問題,力圖實現黨政分開,但受現有制度制約,黨政分開的實現程度仍然有限。因此,解決黨政不分問題仍然是我國行政管理改革的重要課題。我們要從制度和法律入手,明確而嚴格地規(guī)定黨和政府各自的權力范圍和相應責任,切實保障黨政分開的順利進行。在政治-行政二分的體制中,由于行政官員僅僅埋頭于行政事務,故存在著淡化政治責任的內在趨勢。西方的“新公共管理”運動之所以要否定政治-行政二分法,是因為政治與行政在管理 實踐中實際上不可能完全分離,所以要明確行政官員的政治責任。我國的行政管理改革,雖然不應當像西方的“新公共管理”運動那樣否定政治-行政二分,在現時更需解決政治-行政不分的問題,但也要避免淡化行政官員政治責任的傾向。我國的政治制度要求行政官員承擔一定的政治責任,忽視政治責任的行政行為有可能影響大局的穩(wěn)定。因此,在從制度與法律層面推進黨政分開的同時,必須提升行政管理人員的政治責任感,以防止發(fā)生與政治目標相背離的行政行為。
參考文獻:
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[4] 劉智峰.中國政府機構存在的主要問題[J].戰(zhàn)略與管理,1999,(5):90～95.
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