2017大部制改革最新方案(2)
2017大部制改革最新方案
大部制改革最新消息
第一輪改革需繼續(xù)深化
2008年3月11日，國務院機構改革方案公布，涉及調(diào)整變動的機構共15個，國務院新組建了工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置為27個。此后，全國各省市縣地方政府也相繼推行了大部制政府機構改革。
國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱說，2008年的大部制改革，應該說是邁出了關鍵的第一步。在地方的大部制改革中，也有一些很好的創(chuàng)新，比如說廣東順德，在大部制改革方面力度就很大。
據(jù)介紹，廣東順德把黨和政府的機構統(tǒng)籌考慮，將原有的41個機構大規(guī)模整合為16個機構。汪玉凱將其總結為三句話：“黨政統(tǒng)籌的組織架構，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的權力結構，以及黨政一體的高效運轉機制。”
但汪玉凱對此輪大部制改革的整體效果評價并不高，他說：“從國務院來看，推出了5個大部，但運轉得并不是很順暢。”
汪玉凱舉例說，交通運輸部組建以后，鐵道部本應成為其中一個機構，但卻并未納入其中。交通運輸部雖然將民航總局、國家郵政局等相關部門整合進來，但其運轉基本都是各自獨立的，沒有完全融合好。
在汪玉凱看來，各地的改革成效也不是特別明顯，“走過場、走形式的居多，像廣東順德這種大的創(chuàng)新還是比較少”。他認為，大部制改革面臨著繼續(xù)深化的問題。
改革難點
部門利益制約改革進程
國家行政學院公共管理教研部教授竹立家說：“現(xiàn)在看來，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產(chǎn)生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉向服務角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，而且大部制實際上是在精簡機構，各級政府存在改革動力不足的問題，“這個動力有觀念上的，也有實際利益上的沖突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設置過多，導致職能重疊、職能交叉，由此引發(fā)的多重管理帶來很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合并問題，其核心問題是理順部門之間的關系，明確部門之間的權限，使部門在實際工作中各自運行其職責。大部制機構整合后，如何使它們的運轉機制融合好是非常關鍵的。
“大部制改革表面上是機構調(diào)整，實際其背后是權力調(diào)整。”汪玉凱說，有些地方存在權力部門化、部門利益化、部門利益法定化等問題，大部制調(diào)整涉及到部門利益，如果把有實權的機構拿掉，會影響到部門的利益，在這種情況下，調(diào)整起來就會比較困難。
汪玉凱表示，在大部制改革中，機構調(diào)整同時還受到部委能力的左右，有實權的、利益比較強的部門，調(diào)整起來就比較困難，“比如發(fā)改委的一些職能，如審批項目的權限等，應該轉移到其他部委去，但實際上并沒有轉出去”。
汪玉凱認為，大部制改革如何通過頂層設計加強對地方政府的統(tǒng)籌，也是一個比較突出的問題。
改革路徑
政府權力清單必須理清
竹立家教授說，大部制改革是一個過程，不是一蹴而就的。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府的部門設置也在變動，將在黨的以后繼續(xù)推進的第二階段大部制改革，將會使部門設置更合理，更符合社會發(fā)展和為社會服務的要求。
竹立家表示，大部制改革的總體目標，就是要逐步適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，實現(xiàn)政府職能的轉變，提高政府的運行效率，使得政府公共服務能夠更及時有效。同時，簡化政府的管理服務手段，比如說審批制度改革等。還有就是要理清權力清單，防止權力腐敗。
“其中最困難的就是如何理清政府的權力界限，明確政府部門之間的權限。”竹立家說，理清權力界限需要真正界定清楚政府的基本職能和權力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，“這個在第一階段的大部制改革中還是比較模糊的，還存在一些三不管的空白”。
在竹立家看來，理清權力清單非常重要，也是大部制改革的一個重要內(nèi)容，其中包括兩個方面，一個是要下放權力，盡量把權力下放到能夠承擔起政府責任的下一級部門，另一個就是權力轉移，“權力必須向社會部門轉移，真正實現(xiàn)政府和社會共同治理”。
改革動向
新一輪改革方案將出臺
報告在講到行政體制改革的時候，提出要建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。“大部制改革就是要解決結構優(yōu)化的問題。”
多名受訪專家認為，以后，大部制改革的方向將不會改變。
毛壽龍表示，“真正的大部制是把很多具有實權和實體功能的大部門合并在一起，從而成為一個超級大部門。這樣超級大部門的組建以提高行政效率為最終目的”。
他表示，此次行政管理體制改革，不同于上世紀80年代主要致力于精簡機構，不同于90年代主要為市場經(jīng)濟奠定基礎，也不同于2003年大力調(diào)整政府在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等領域的基本定位，大部制改革的核心是建立公共服務型政府，公共服務領域里會因此出現(xiàn)政企分開、政事分開、政府和行業(yè)組織及市場中介組織分開。
汪玉凱表示，大部制改革仍應向著整合的方向推進。他說，“現(xiàn)在的問題是部委部門數(shù)量多、分工細，使得職能交叉、職能重疊，政府多頭管理、多頭執(zhí)法的問題突出”。
汪玉凱舉例說，在市場管理領域，我們有工商、質監(jiān)、稅務、藥監(jiān)、安監(jiān)等多個部門，“對于這樣的現(xiàn)象，還是要通過大部制改革，來繼續(xù)整合機構。”汪玉凱認為，未來可以按照大農(nóng)業(yè)、大社保、大文化、大運輸這樣的思路，來推進大部制改革，“這是一個總的趨勢”。
汪玉凱表示，部門具體怎么調(diào)整目前還不清楚，“不過可以預想，明年3月份國務院完成換屆后，新一輪大部制改革方案或許就會出來”。
大部制改革的難點
部門利益制約改革進程
2012年11月，國家行政學院公共管理教研部教授竹立家說：“現(xiàn)在看來，第一階段的大部制改革遺留著一些問題，產(chǎn)生了一些新的問題，還有一些改革不到位的問題。”多名專家表示，在第一輪大部制改革中，各方的阻力還是比較大。
中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍表示，大部制改革是把政府轉向服務角色，這和以前的“官本位”是相沖突的，而且大部制實際上是在精簡機構，各級政府存在改革動力不足的問題，“這個動力有觀念上的，也有實際利益上的沖突”。
汪玉凱介紹，過去政府部門設置過多，導致職能重疊、職能交叉，由此引發(fā)的多重管理帶來很多后果。而大部制改革不僅僅是部門簡單的合并問題，其核心問題是理順部門之間的關系，明確部門之間的權限，使部門在實際工作中各自運行其職責。大部制機構整合后，如何使它們的運轉機制融合好是非常關鍵的。
大部制改革的外國經(jīng)驗
發(fā)展概況
研究國外大部門體制的情況和特點，有助于我們深化對大部門體制本質的把握和對其規(guī)律的認識，對中國探索實行大部門體制有啟示和借鑒作用。
從政府產(chǎn)生之時，就存在著依據(jù)對象進行分工管理的客觀要求。社會生活的復雜性要求公共權力在運行過程中必須有所分工，才能有效地實施管理，也就是實行部門管理體制。隨著社會的發(fā)展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數(shù)量也將不斷增多，進而出現(xiàn)政府部門管理中交叉、重疊、真空領域不斷增加，產(chǎn)生矛盾和問題。于是，大部門體制應運而生。這就是將政府相關或者相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，把原來的部門改編為內(nèi)設司局或具有一定獨立地位的機構。大部結構通過擴大部門職能或者整合相關部門，把本來是部門和部門之間的關系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關系，這就減少了行政協(xié)調(diào)成本。因此，大部門體制逐步成為部分國家特別是發(fā)達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內(nèi)閣組成部門一般在11~18個之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實行大部門體制是一個重要因素。
美國聯(lián)邦政府在2003年前，內(nèi)閣長期保持14個組成部門。英國是發(fā)達國家中較早實行大部門體制的國家。部門數(shù)量維持在18個左右。法國自第五共和國以來，平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個左右。隨后開始整合各部門，每屆政府基本穩(wěn)定在15個部左右。德國聯(lián)邦政府根據(jù)社會發(fā)展的需要對一些部門進行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門模式。日本政府在2002年將原來的1府22省(廳)合并為1府12省(廳)。
處于市場經(jīng)濟轉型期的國家和發(fā)展中國家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國家，中央政府組成部門的機構數(shù)量相對較多。實行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個國家中央政府組成部門都在20個以上，印度最多，超過40個。在俄羅斯，聯(lián)邦政府現(xiàn)有17個部，代表性的大部門有衛(wèi)生與社會發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負責醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)以及消費者權益保護等多項政府職能，后者則全面負責陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為經(jīng)濟與生產(chǎn)部和外交、國際貿(mào)易和宗教事務部，經(jīng)濟與生產(chǎn)部主管國內(nèi)外經(jīng)濟事務，涉及經(jīng)濟活動的各個方面。
據(jù)統(tǒng)計，在各國行政部門中，有三分之一的部門名稱(包括職能)相同，另有三分之一的部門名稱內(nèi)容接近。這說明各國政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會發(fā)展階段的國家，就具備了實行大部門體制的條件。
方法步驟
大部門體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措，涉及面廣，各國在推行過程中都十分慎重，采取了很多辦法來推動改革，以充分發(fā)揮大部門體制對改進政府管理的積極作用。
多措并舉 合力推進
大部門體制改革是對政府機構的重新組合，需要采取各種方法互相配合。日本政府為了順利推行行政改革，采取了一系列措施：制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關聯(lián)法》、《獨立行政法人個別法》等法律;成立行政改革推進協(xié)議會、行政改革推進本部、行政改革推進事務局等專門的機構;擴大民主參與，多次組織專家進行反復論證、聽取各方面意見和建議，從而使大部門體制的改革方案最終付諸實施。
配套改革 體制支撐
為了推行大部門體制，各國進行了一系列配套改革，主要有：設置各種執(zhí)行機構，大部具有功能綜合性、設置穩(wěn)定性的優(yōu)點，直屬機構具有運作靈活性的優(yōu)點，可以呼應社會變遷對政府職能的新要求，與大部相配套。如英國大約有150個執(zhí)行機構，日本大約有100個獨立行政法人;加強對大部門的監(jiān)督，有些國家為此進行了一些制度設計，特別是強調(diào)議會的制衡作用，如美國農(nóng)業(yè)部的很多工作就要接受國會農(nóng)業(yè)委員會密切監(jiān)督。
加強協(xié)調(diào) 注重整合
隨著部門數(shù)量的減少和職能的擴大，各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統(tǒng)，容易造成各個大部之間的協(xié)調(diào)難題，從而影響政府政策的整體性。在促進部門之間協(xié)調(diào)方面，各國采取的辦法有：通過減少副首相等副職數(shù)量、提高部分部長的地位來實現(xiàn);通過總統(tǒng)和總理完成部門間的協(xié)調(diào);通過成立專門委員會或部際聯(lián)席會議進行協(xié)調(diào)。
強調(diào)技術 注重細節(jié)
各國在推進大部門體制改革中，比較重視具體的操作方法，確保改革成功。首先是在選擇什么樣的部門建立大部門體制，發(fā)達國家的經(jīng)驗是在協(xié)調(diào)任務重和政策性強的部門實施。比如英國的貿(mào)易與工業(yè)部，澳大利亞的教育、就業(yè)和工作場所關系部就屬此類。其次，在大部領導成員的選配方面，很多國家政府首腦也是頗費思量的，正職往往選擇通才，而副職則以專家居多。再次，統(tǒng)籌部門關系，注重強勢部門和弱勢部門的權力平衡、內(nèi)部資源分配和人員配置上的平衡。
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